Europæisk asylkolonialisme? / Martin Lemberg-Pedersen

EU betalte Gaddafi millioner af Euro for at holde flygtninge væk fra Europa. Og tanken om at oprette flygtningelejre udenfor EU er heller ikke ny.

På blot én uge i april måned 2015 druknede mere end 1.300 bådflygtninge tæt ved den libyske kyst ved to bådforlis. Langt de fleste var flygtet fra den brutale borgerkrig i Syrien, det undertrykkende styre i Eritrea, den fejlslagne stat Somalia og Afghanistan, der kontinuerligt har toppet listen over flygtningeproducerende lande gennem et årti. Den syriske konflikt har produceret 8 mio. internt fordrevne syrere og over 4 mio. eksternt fordrevne. Indtil nu er langt de fleste eksternt fordrevne blevet i nærområderne. Lande som Tyrkiet (2 mio), Libanon (2 mio) og Jordan (800.000) har løftet et helt utroligt ansvar, men er også begyndt at lukke grænserne igen. Libyen, hvortil mange mennesker har rejst for at finde arbejde, er efter Gaddafis fald ved at falde ned i kaos. Flygtningenes nærområderne er enten ustabile eller ved at være fyldte.

Disse faktorer er med til at forklare, hvorfor antallet af ankomne bådflygtninge er steget i 2015. Fortsætter det som hidtil, vil 2015 ende som et år med rekordstor flugt mod EU fra Mellemøsten og Afrika. Og med flugten stiger også døden: Det samlede antal døde i 2015 nærmer sig allerede 2.000, sammenlignet med 3.500 i hele 2014. Siden 1993 har over 22.000 mennesker mistet livet ved EU's grænser, langt de fleste indenfor de seneste år. Folk er med andre ord så desperate, at de er villige til at løbe selv denne ultimative risiko, og betaler menneskesmuglerne for bådfarten mod Europa.

Gammel vin på nye flasker

Efter april-tragedierne samledes først EUs udenrigsministre og blev enige om en ti-punkts plan, dernæst indenrigs- og justitsministrene, hvilket mundede ud i en plan, der dog bestod af gammel vin på nye flasker: Forstærkning af grænsekontrollen, kamp mod smuglerne, samtænkning af EUs politi- og militærindsats, lancering af et stort hjemsendelsesprogram og forsøg på samarbejde med tredjelande. Men ærligt talt: Der er ikke ét af disse forslag, der ikke allerede var EU-politik. Og endnu mere absurd: Indenfor de seneste 15 år er de fleste af disse forslag faktisk allerede blevet hyldet af både danske og europæiske politikere som løsninger på flygtningekriser.

Kommissionen lagde dog også vægt på nogle idéer, der indeholder kimen til mere fremsigtede løsninger, selvom de har været fremme før – nemlig akut omfordelingsordning internt i EU og et pilotprojekt om genbosættelse af flygtninge fra nærområderne. Andre stemmer understregede også, at en genåbning af muligheden for at søge asyl fra EU-landes ambassader eller konsulater ville underminere menneskesmuglernes marked. Mange medlemslande afviste dog straks disse idéer. Og fortsatte derved en årtier-lang konflikt mellem EU Kommissionen og Ministerrådet for Retslige og Indre Anliggender: Kommissionen har nemlig længe støttet idéen om omfordeling, mens Ministerrådet, bestående af nationale ministre, korser sig ved tanken om flere asylansøgere, og i stedet har foretrukket at bekæmpe smuglere og såkaldt illegal indvandring. Og selvfølgelig har den danske statsminister Helle Thorning Schmidt brugt det danske retslige forbehold som begrundelse for en ligeså kategorisk afvisning af enhver dansk deltagelse i omfordeling eller genbosættelse.

Fra 1980ernes nærområde-strategi til Tony Blairs ”nye vision for flygtninge”

I den danske debat har mange kritiseret EU-ledernes kynisme og rådvildhed. Én af disse stemmer var Asger Aamund, der i kommentaren ”Rædslernes Hav” skrev: ”I EU vil man ikke fremstå som brutale racister, der ikke vil hjælpe sorte afrikanere til en ny tilværelse i Europa. Men man ønsker jo heller ikke, at de skal være her. Så vi vælger en løsning på halvvejen. Og den ligger som bekendt på bunden af Middelhavet.” Argumentet om at politikerne er kyniske og rådvilde er svært at opponere imod, men djævlen ligger som bekendt i detaljen, og Aamunds formål er at lancere idéen om oprettelsen af såkaldte ”flygtningesamfund” i nærområderne, hvortil flygtninge kan søge, hvorfra der kan søges asyl, og hvorfra europæiske industrier kan udvælge den billige arbejdskraft de efterspørger. En form for nykolonial arbejds- og beskyttelseszone, om man vil.

Dette forslag er ikke nyt. Aamunds eget parti, Liberal Alliance (LA), samt Dansk Folkeparti (DF) har foreslået det før, men forslaget trækker faktisk tråde år tilbage, til Anders Fogh og Tony Blair, og videre tilbage til Schlüter-regeringen.

Idéen om at flytte asylsagsbehandling til flygtningelejre udenfor europæisk territorium blev første gang formuleret i 1986 af Schlüter-regeringen i FNs Tredje Komité. Her lancerede Danmark, hvad man kaldte en ny strategi om et ”verdensfællesskab med flygtninge.” Dette skulle indebære større støtte til nærområderne samt FN-kontrollerede ”flygtningecentre”, hvorfra folk kunne søge asyl til Europa. Disse centre skulle dermed afløse asylsagsbehandlingen i de enkelte lande. Forslaget var formuleret humanitært, men sigtede i realiteten på at ændre hele flygtningebeskyttelses-systemet ved at ophæve sammenhængen mellem landes territorium og deres ansvar for beskyttelse. Forslaget blev da også afvist i FN og kritiseret hårdt af flere lande. Men idéen forblev i den europæiske politiske fantasi, og dukkede op igen i 1993, da den hollandske justitsminister Aad Kosto på et møde med sine kolleger relancerede den.

Så er vi fremme ved 2001, hvor den nye danske VK-regering, ledet af Anders Fog og parlamentarisk støttet af DF, forsøgte at revitalisere idéen endnu en gang. ”Modtagelse i nærområderne” blev et modeord gentaget på mange pressekonferencer, og gennem Danmarks formandskab for EU arbejdede man tæt sammen med Storbritannien og Holland for at gøre forslaget til officiel EU-politik.

Lejre i nærområdet som redskab til deportation

Selve idéen om nærområde-lejre kræver jo et samarbejde med tredjelande, men hér havde Fogh-regeringen svar på tiltale: I nogle 2002-konklusioner fra et Ministerrådsmøde for Retslige og Indre Anliggender, står der således, at et tæt samarbejde med Gaddafis Libyen for at forhindre ”illegal migration” ikke blot var ”ønskværdigt, men essentielt” –  til trods for at Libyen ikke anerkendte Flygtningekonventionen.

Året efter, i 2003, fik idéen mere momentum, da Foghs allierede Tony Blair præsenterede en storstilet version af forslaget ved navn ”A New Vision for Refugees.” Nøjagtigt som de danske og hollandske forslag gentog den britiske regering, at det eksisterende asylsystem havde fejlet, og at den eneste løsning var eksporten af asylbehandling til Østeuropa og Nordafrika.

Selvom grundidéen i de danske, hollandske og britiske forslag var den samme, var det britiske forslag i højere grad formuleret som sikkerhedspolitik, og langt mindre som humanitær innovation. Blandt andet argumenterede den britiske regering for, at eksistensen af eksterne lejre åbnede muligheden for, at europæiske lande kunne massedeportere samtlige asylansøgere dertil og bort fra europæisk territorium. Andre idéer inkluderede planer om at angribe lande for præventivt at modvirke flygtningestrømme, hvilket også harmonerede med det faktum at både Storbritannien, Holland og Danmark på samme tid var dybt involveret i planlægningen af invasionen af Saddam Husseins Irak. De britiske forfattere var udmærket klar over, at disse planer ville bryde med både Flygtningekonventionen og den Europæiske Menneskerettighedskonvention:

"We would need to change the extra territorial nature of Article 3 (ECHR) if we want to reduce our asylum obligations. Article 3 is the only article of ECHR which applies to actions that occur outside the territory of the State. If we only had to concern ourselves with torture, inhuman and degrading treatment that happens in the UK, we could remove anyone off the territory without obligation. Coupled with a withdrawal from the Geneva Convention refoulement should be possible and the notion of an asylum seeker in the UK should die (UK Government 2003: 9)."

Men også ”New Vision for Refugees” led en krank skæbne på EUs ministermøde i Thessaloniki i 2003 og mødte stor kritik fra UNHCR, Amnesty International, Europaparlamentet, samt fra Sverige og Frankrig.

Nærområde-forslagets udvikling i EU-regi: RPPs og Schilys ”The Libyan Option”

Forslaget fik dog igen en efterhistorie, da Ministerrådet for Retslige og Indre Anliggender bad Kommissionen om at arbejde videre på idéen. I juni 2004 kom Kommissionen også med idéen om Regional Protection Programmes (RPPs), der skulle sikre flygtninge sikker adgang til asyl, omfordele dem efter ankomsten efter frivillig aftale, genbosætte sårbare mennesker fra nærområderne og sikre arbejdsrekruttering. RPP-idéen mødte dog stor modstand, og selv om små pilotprojekter blev støttet i Ukraine, Hviderusland, Moldova og Tanzania, blev erfaringerne begrænsede og hæmmede af EU-landenes modvilje mod at modtage omfordelte flygtninge. Planen om eksternaliseret adgang til asyl blev således hurtigt sorteret fra. Kommissionens noget diplomatiske forklaring på denne udvikling var, at EU medlemslandene ikke havde et ”tilstrækkeligt fælles perspektiv og tro” til at realisere politikken. Og de følgende år blev idéen om den eksternaliserede asyladgang reelt integreret i et deportations- og kontrolsystem, der tilbød flygtninge alt andet end beskyttelse og adgang til asyl.

I slutningen af 2004 arrangerede Kommissionen en Teknisk Mission til Gaddafis Libyen, for at undersøge landets egnethed som tæt EU-partner, som både den danske og britiske regering også havde argumenteret for. Dernede fandt Kommissionen et allerede udviklet samarbejde mellem Italien og Libyen, indeholdende bl.a.  47 italienske deportationsfly og det italienske salg af GPS-udstyr, 6000 madrasser samt 1000 ligposer til de libyske grænsevagter.

Den Tekniske Mission udarbejdede en rapport, der så stort på de systematiske libyske krænkelser af menneskerettigheder og på Libyens manglende tiltræden til Flygtningekonventionen, og som undgik klart at bedømme Libyens egnethed som RPP. I stedet anbefalede man at unionen sendte flere penge og udstyr til Libyens, samt at landet udvidede antallet af grænsevagter fra 3.500 til 42.000. Ministerrådet for Retslige og Indre Anliggender skrev i 2005 at "any cooperation with Libya can only be limited in scope and take place on a technical ad hoc basis". Selvom denne formulering lyder afventende, dækkede den i realiteten over udvidelsen af EUs samarbejde med Gaddafi om at opfange flygtninge. Alene mellem 2004 og 2006 støttede EU via det finansielle Aeneas Program ti pilotprojekter i Libyen.

Et af dem, kaldet ”Across Sahara I”, involverede det italienske indenrigsministerium og det libyske militær, og gik ud på at ”bekæmpe” illegal immigration fra Libyen til Italien. EU Kommissionen betalte €2.6 af projektets samlede sum på €3.2 mio. Senerehen, fra 2009 samarbejdede Italien og Libyen desuden også om ”push back” af bådflygtninge i Middelhavet. Det indebar, at italienske skibe opfangede bådene, nægtede at modtage deres asylansøgninger, og i stedet afleverede dem til libyske militærenheder, der fængslede flygtningene i libyske lejre.

I 2005 udviklede Otto Schily og hans italienske modpart Guiseppe Pisano de nu forvandlede tanker om eksternaliserede flygtningelejre yderligere, med fokus på massedeportationer – både af alle spontane asylansøgere på europæisk jord, samt alle bådflygtninge opfanget i internationalt farvand. Man gentog afvisningen af asylansøgning i lejrene udenfor Europa, men kunne godt acceptere, at lejrene sorterede i folk og udstedte midlertidige arbejdstilladelser til de migranter, den europæiske industri havde behov for. Som Schily og Pisano sagde, så havde både Tyskland og Italien jo gode koloniale erfaringer med afrikanske arbejdsregimer. Idéen om en sikker europæisk asylsagsbehandling for flygtninge uden for europæisk territorium var da uigenkendeligt forvandlet. Fokus var nu på deportationer væk fra EU og på indfangning af flygtninge, inden de nåede til EUs territoritum. De officielle europæiske skåltaler om behovet for sikker flygtningeadgang til de europæiske asylsystemer forsvandt således netop omkring dét tidspunkt hvor det uformelle ad hoc og EU-støttede samarbejde med Gaddafis Libyen tog fart.

Brutale libyske forhold for flygtninge før-og-nu

I dag bruger EUs ministre eksistensen af kyniske og brutale smuglere som begrundelse for en militær intervention i Libyen. Men er de brutale forhold virkelig en nyhed? I 00’erne var tæsk og misbrug af flygtninge dagligdag i de libyske lejre, men dengang løftede EU-lederne ikke et øjenbryn over det. I 2009 beskrev Human Rights Watch forholdene i det libyske lejrregime som rangerende fra ”mangelfulde til brutale.” Samme år fortalte en kvindelig flygtning følgende historie til Jesuit Refugee Service om opholdet i en libysk lejr:

"The guards often struck me; if they asked me something and I said no, they would immediately hit. My husband spent time in Twaisha too. He was so disoriented and unwell when he left this prison; it is very bad. My uncle is still in Twaisha. He was tortured with electric shocks and beaten by the guards. They thought he was dead, so they threw his body in the garbage. He was there for two days, then someone went and tapped him and he stirred. He was taken to hospital, treated for four days and returned to Twaisha" (Jesuit Refugee Service Malta 2009: 11).

År efter år dokumenterede organisationer som Human Rights Watch, Læger Uden Grænser og Amnesty International massevis af lignende eksempler i Libyen. Samarbejdet med Gaddafi fortsatte dog ufortrødent, og blev endda taget i forsvar fra EUs side. Daværende vice-direktør for Frontex Gil Arias-Fernandezm udtalte således om den italiensk-libyske push back praksis:

"Based on our statistics, we are able to say that the agreements (…) have had a positive impact. On the humanitarian level, fewer lives have been put at risk, due to fewer departures. But our agency does not have the ability to confirm if the right to request asylum as well as other human rights are being respected in Libya.” (Human Rights Watch 2009: 37).

Dette paradoksale humanitære argument for samarbejdet med det brutale libyske regime har en nutidige parallel: EU argumenterer for at den militære intervention mod menneskesmuglere, der opererer fra Libyen, vil stoppe de farlige bådrejser. Det er tvivlsomt om ruterne kan standses, men selv hvis de kan, lukker argumentet stadig øjnene for, hvilke forhold flygtninge uden mulighed for flugt vil udsættes for i Libyen.

Se 27 min video (engelsk) om redningsarbejdet udfor Libyens kyst og libyske detentionsfængsler.

EU og Gaddafi

EU-ministrenes humanitære forargelse overfor smugleres behandling af flygtninge klinger derfor hult, når man husker det stiltiende og mangeårige samarbejde med Libyen som EUs uofficielle forpost. Så sent som i 2010, altså kort inden det såkaldte arabiske forår, eksisterede der fremskredne planer om et RPP-projekt i Nordafrika til en værdi af €3.4 mio. Samtidig, i efteråret 2010, rejste Kommissæren for Retslige og Indre Anliggender, Cecilie Malmström, også til Tripoli, og lovede at betale Gaddafi-styret €60 mio hvis man fortsatte kontrol- og lejrregimet. Dette var ikke just den bedste PR for EUs asylpolitik, og efter Gaddafis fald har man uden succes forsøgt at stable en EU Border Assistance Mission på benene for at udfylde tomrummet. EUBAM-missionen endte dog med at de fleste EU officerer rejste hjem igen, og dets fiasko understreger et massivt problem med idéen om ”flygtningesamfund”, nemlig antagelsen om at man ”lige løser” Libyen.

Et dårligt svar er at indsætte europæisk militær i Libyen. Altså en art nykolonialisme af den tidligere italienske koloni, denne gang motiveret af asylpolitiske hensyn. Der er selvfølgelig intet, der tyder på at disse lande, eller for den sags skyld de permanente medlemmer af FNs Sikkerhedsråd, vil acceptere det. Men selv hvis de gjorde, er der al sandsynlighed for, at sådanne ”boots on the ground” ikke vil afskrække uro, men i stedet ende med at være en fælles fjende, som de stridende libyske regeringer, militser og IS-fraktioner kan enes om at kæmpe imod.

Idéen om asylsøgning fra nærområder er altså ikke faldet ned fra himlen. Den har en forhistorie, og en ganske blodig én af slagsen, præget af skåltaler, men resulterende i det lejrregime, der indfangede flygtninge og forhindrede dem i at søge asyl på europæiske territorier. I stedet blev de cirkuleret som profit mellem militær, politi og smuglernetværk, udsat for konstante overgreb. Til trods for at budskabet om ”flygtningesamfund” er pakket ind i humanitært sprog, risikerer man, vidende eller ej, at reaktivere det politiske ønske om at deportere alle asylansøgere fra EUs jord. Og man risikerer, mere fundamentalt, at eksportere Europas ansvar for at beskytte flygtninge væk fra vores territorier. På baggrund af det nuværende politiske klima i Europa er det tvivlsomt, om det vil være muligt at gendanne forbindelsen mellem territorier og humanitært ansvar, hvis den først er blevet brudt.

Kilde:
Martin Lemberg-Pedersen, 2015, ’Losing the Right to Have Rights.’ I Andersen, E.A. og Lassen E.A. (eds) Europe and the Americas: Transatlantic Approaches to Human Rights. Brill.