Flygtninge i havsnød / Thomas Gammeltoft-Hansen

Tusindvis af migranter drukner på Middelhavet, mens EU diskuterer ansvar og fordeling. Nærområderne risikerer kollaps, hvis der ikke findes løsninger.

At søge asyl i Europa forudsætter, at man fysisk er i stand til at nå europæiske territorium, og de fleste adgangsveje er gennem årene blevet effektivt blokeret. Derfor dør tusindvis af migranter og asylansøgere hvert år i forsøget på at krydse Middelhavet, der i dag udgør en af de vigtigste ruter. I 2014 blev der registreret 3.279 dødsfald, og allerede i de første fire måneder af 2015 er 1.770 meldt druknede. Middelhavet er den absolut farligste migrationsrute i verden og tegner sig ifølge International Organization for Migration for 65% af alle migrationsrelaterede dødsfald. Der er mere end 20.000 bekræftede dødsfald igennem de sidste to årtier. De reelle tal er formentligt langt højere, da mange dødsfald aldrig registreres.

Der er ikke tale om et nyt problem, men der skulle en ulykke udfor Lampedusa i 2013 med 360 druknede på én gang til, før der for alvor blev sat politisk fokus på det. Italien iværksatte selvstændigt Mare Nostrum, et ambitiøst havredningsprogram for den italienske flåde og kystvagt, der formåede at redde mere end 150.000 migranter det efterfølgende år. Resten af EU har først og fremmest øget grænsekontrollen og styrket samarbejdet med de sydlige Middelhavslande for at begrænse flygtninge- og migrationsstrømmen mod Europa. Italien efterlyste støtte til Mare Nostrum, som kostede ca. 850 mio. kr. Da det ikke lykkedes, lukkede de programmet ned i efteråret 2014. I stedet har EU igangsat en fælles grænsekontroloperation, Triton. Budgettet for den samlede EU-operation er dog indtil videre kun en tredjedel af budgettet for Mare Nostrum, og operationszonen har været begrænset til den europæiske side af Middelhavet. Drukneulykkerne sker typisk udfor den libyske kyst. Det har betydet, at dødstallet i foråret 2015 er ca. 30 gange højere end det var for de tilsvarende måneder sidste år.

EU-kommissionen har i maj fremsat forslag om en udvidelse af redningsarbejdet og desuden en fordeling af nogle af de syriske og eritreiske flygtninge, som er strandet i Italien og Grækenland.

Endnu et problem er, at der blandt de europæiske lande hersker uenighed om fortolkning af reglerne omkring havsnød og ansvar. Fx er et sø-fartøj ifølge de Maltesiske myndigheder først i havsnød, når det aktivt synker, samt har udsendt en anmodning om assistance. I Italien er et fartøj, der ikke er egnet til at sejle, derimod per definition i havsnød. EU har for nyligt vedtaget fælles retningslinjer for havredning, men de er stadig mangelfulde og gælder ikke for de andre Middelhavslande.

Fælles asylpolitik i EU

EU har arbejdet på fælles asylregler i mange år, og der er i dag fælles regler på alle væsentlige områder. Alligevel er der meget store forskelle i både tilstrømning og håndtering af flygtninge i de forskellige medlemslande. De fælles regler har delvis været for at undgå ”asylshopping”, hvor asylansøgere afvist i et medlemsland frit kan rejse videre og søge i de andre EU-lande, og delvis for at undgå en nedadgående spiral, hvor stramninger i ét lands politik risikerer at medføre større pres på nabolandene. Endelig spiller det formentlig ind, at store dele af EU’s asylpolitik er blevet vedtaget i en periode, hvor hele EU oplevede en generelt faldende tilstrømning af asylansøgere. Det er modsat en af udfordringerne i dag, at tilstrømningen har været støt stigende siden 2006.

Det fælles europæiske asylsystem består overordnet af tre elementer:

• Dublin-forordningen og fingertryksdatabasen Eurodac – samlet kaldet Dublin-systemet.

• Asyldirektiverne, som vedrører hvem, der skal have asyl, hvordan ansøgernes sager skal behandles, og hvordan de skal behandles i forhold til indkvartering, arbejde osv.

• EASO, Det Europæiske Asylstøttekontor, som skal styrke samarbejdet og give støtte til de medlemsland, som oplever et særligt pres i en periode

Derudover har EU-Domstolen og den Europæiske Menneskerettighedsdomstol også haft stor betydning for EU’s asylpolitik. EU-Domstolen har bla. haft en vigtig betydning i forhold til fortolkningen af Flygtningekonventionen i forhold til homoseksuelle asylansøgere og konvertitflygtninge.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention beskytter personer, der risikerer tortur, umenneskelig eller nedværdigende behandling. Her er Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol bla. gået ind i sager om Dublin-systemet, hvor overførsler risikerer at stride mod konventionen. En dom fra 2011 satte en stopper for andre landes mulighed for at sende asylansøgere tilbage til Grækenland på grund af kritisable levestandarder samt manglende realitetsbehandling af asylansøgninger, og i 2014 fastslog domstolen, at udsatte børnefamilier kun må overføres til  Italien, hvis Italien kan garantere ordentlige indkvarteringsforhold.

Danmarks forbehold

På grund af retsforbeholdet står Danmark som udgangspunkt udenfor EU’s asylpolitik. Der er dog en række væsentlige undtagelser. Det gælder for det første Dublin-systemet, hvor Danmark deltager gennem en såkaldt parallelaftale. Danmark er desuden med i Schengen-samarbejdet, og vi deltager derfor også i den fælles grænsekontrol. Danmark har bla. bidraget til de fælles Frontex-operationer på Middelhavet og langs den græsk-tyrkiske grænse.

Danmark er ikke retligt bundet af asyldirektiverne, men Danmark kan siges at være under et politisk pres for at sikre, at de danske regler er på linje med EU-reglerne. Dublin-systemet kræver ensartede standarder i forhold til asylsagsbehandling, hvem der har ret til asyl og modtagelsesforhold, hvis asylansøgere skal kunne sendes tilbage til et andet medlemsland uden at bryde med f.eks. menneskerettighederne. Norge, der også er med i Dublin-systemet, har således valgt konsekvent at gennemføre alle EU’s asylregler. Danmark har altså mulighed for at føre en selvstændig asylpolitik, men det er i praksis begrænset, hvor meget strammere de danske regler kan være i forhold til resten af EU.

Mangel på solidaritet

EU's asylsystem er politisk vedtaget, men i praksis møder realiseringen en række udfordringer. Flere EU-lande lever ikke op til hverken EU’s regler eller menneskerettighederne. Dublin-systemet er desuden kommet under stigende politisk pres, fordi få lande pga. deres geografiske placering må tage imod stadigt flere asylansøgere. Disse problemer dækker over en mere grundlæggende solidaritetskrise EU-landene imellem. Selvom  EU-reglerne mange steder henviser til solidaritetsprincipper, er der indtil videre ikke politisk vilje til at genforhandle Dublin-regler eller kun begrænsede forslag til at sikre en mere ligelig fordeling af asylansøgere og flygtninge. Den humanitære krise på Middelhavet og det voksende flygtningepres i nærområderne er udfordringer, som kan få store konsekvenser, hvis EU ikke formår at finde en mere langtidsorienteret og samlet politik.

Forskel på regler og praksis

Der er stor forskel på, hvor gode de enkelte EU-lande er til at følge de fælles regler. I Grækenland har kombinationen af økonomisk krise og en markant stigning i antallet af asylansøgere i praksis fået asylsystemet til at bryde sammen, og det er så godt som umuligt at indgive en ansøgning om asyl. Græske grænsevagter har desuden tvangsmæssigt tilbagevist migranter ved grænsen uden at tage stilling til, om der er flygtninge imellem. Italien har  de seneste år oplevet en betydelig stigning i antallet af asylansøgninger, og mange af disse er henvist til at leve på gaden uden nogen former for hjælp.
Bulgarien har også oplevet et øget pres med helt uacceptable modtagelsesforhold og eksempler på tvangsmæssige tilbagevisning ved grænsen til følge. Mange medlemslande har derfor indstillet Dublin-overførsler til Bulgarien. Ungarn er gentagne gange blevet kritiseret for ulovligt at frihedsberøve asylansøgere og migranter uden ordentlige ernærings- og sundhedsmæssige forhold, og for mangel på juridisk bistand til asylansøgere. Forhold som disse er i strid med både EU-reglerne og menneskerettighederne, og flere medlemslande har derfor også valgt at stoppe Dublin-overførsler til disse lande.

Dublin-systemet

Dublin-systemet bidrager i sig selv til en mere ulige fordeling af asylansøgere i EU. Langt de fleste Dublin-overførsler sker efter reglen om første ankomstland. De lande, der har ydre EU-grænser, er derfor forpligtet til at modtage både dem, der søger asyl med det samme, og asylansøgere, der bliver sendt tilbage fra andre EU-lande, selvom de tager videre for at søge asyl i andre lande. Grækenland oplevede fra 2000 til 2007 en stigning i antallet af asylansøgere på mere end 800%. Et nyt hegn på grænsen til Tyrkiet og forstærket grænsekontrol med hjælp fra de andre EU-lande har siden dæmmet op for tilstrømningen, hvilket dog kun har øget presset på bl.a. Italien og Bulgarien, der begge har oplevet store stigninger i antallet af asylansøgninger fra 2012 og frem.

EU's lande kan opdeles mellem plus eller minus på Dublin-kontoen – nogle modtager flere end de selv sender tilbage, andre sender flere retur end de modtager. Schweiz, Sverige, Norge, Tyskland, Frankrig og Danmark sender alle flest retur – og det er lande som Italien, Polen, Ungarn og Malta, der modtager flest. Dublin-systemet er efterhånden under så stort pres, at det risikerer at bryde sammen, hvis ikke de politiske og praktiske udfordringer imødegås. Uligheden har fået nogen lande til ikke længere at optage de fingeraftryk på dem, der rejser igennem – og dermed undgår de ansvaret.

Hjælp i nærområderne

Hvis EU har oplevet en generel stigning i antallet af asylansøgere, så er dette pres endeligt mange gange større i nærområdelandene. Lande som Libanon og Jordan er under et voldsomt pres pga. krigen i Syrien, og mange afrikanske lande har en stor flygtningebefolkning. Hvis nærområderne skal være i stand til fortsat at håndtere denne opgave, er der både brug for betydeligt større økonomisk bistand fra EU's side, og mere håndfast solidaritet i form af f.eks. genbosætning af sårbare grupper til Europa.

Udsigt til forbedringer?

De nuværende asyldirektiver blev vedtaget i perioden 2011-2013, og der er som udgangspunkt ikke stemning for at genåbne forhandlingerne. Der er stærke politiske interesser på spil i næsten alle medlemslande. Det ulige pres og den løbende fortolkning af de fælles regler kan dog risikere at gennemtvinge en ændring af især Dublin-forordningen. Udover Dublin-systemet, fælles standarder og fordelingsnøgler er der brug for at diskutere reelle alternativer til smuglernes livsfarlige vej over havet. Det kunne være i form af fx humanitære visa eller mulighed for at indgive asylsøgninger på ambassader, hvilket tidligere har været muligt i flere EU-lande.

I sidste ende kan det blive langt ”dyrere” at lade stå end at sikre en mere ligelig fordeling både indenfor og udenfor EU. Det nuværende pres på nærområdelandene medfører en reel risiko for, at nogle af disse lande vil lukke deres døre eller i sig selv risikere ustabilitet. I begge tilfælde er resultatet med stor sandsynlighed, at langt flere flygtninge i stedet vil søge mod Europa. Økonomisk bistand, genbosætningsprogrammer og alternative adgangskanaler for flygtninge vil således også have en forebyggende effekt.