Europæisk afskrækkelsespolitik og humanismens endeligt

EUs flygtningepolitik har afsløret fundamentale problemer, og den danske regering har spillet en aktiv rolle i at skabe dem – analyse fra en ledende forsker

Foto: Brian Esbensen; den ungarske grænse, sommer 2015

Det danske folketingsvalg juni 2015

Som resultat af en meget smal sejr – sikret ved et enkelt mandat – gik regeringsmagten i juni 2015 fra en alliance mellem Socialdemokraterne og Radikale til en mindretalsregering bestående udelukkende af Venstre med støtte fra Konservative, Liberal Alliance og Dansk Folkeparti.

På en måde afspejlede denne mindretalsregering det modsatte af valgets resultat: Venstre havde et historisk dårligt valg og tabte 12 mandater, mens Dansk Folkeparti med Kristian Thulesen Dahl i spidsen havde et historisk godt valg, hvor de vandt nogenlunde samme antal mandater. Og Socialdemokraterne, som tabte statsministerposten, gik faktisk nogle få mandater frem. Men set ud fra den politik, som blev ført efterfølgende, blev det tydeligt, at valgets virkelige vinder var Dansk Folkeparti, som blev landets næststørste parti efter Socialdemokratiet, eftersom Venstreregeringen straks begyndte at implementere en hårdhændet anti-immigrationspolitikken.

En række ændringer blev hurtigt gennemført for at imødekomme statsminister Lars Løkke Rasmussens valgløfte: en ”straksopbremsning” i antallet af nye asylansøgere i Danmark. For at opnå dette introducerede regeringen massive nedskæringer i de sociale ydelser til flygtninge (nu kaldet "integrationsydelse") og i de kontante ydelser til asylansøgere. Desuden blev der indrykket annoncer i libanesiske og tyrkiske aviser, som gav indtryk af meget hårde betingelser for flygtninge i Danmark.

I november måned blev endnu en lovpakke (L87) præsenteret. Denne indeholdt yderligere 31 stramninger, heriblandt 3 års ventetid på familiesammenføring for syriske krigsflygtninge, at familier og børn ikke længere kunne bo udenfor asylcentre, og at der skulle anlægges intermistiske teltlejre til asylansøgere. November-pakken fik notorisk international opmærksomhed bl.a på grund af afsnittet om at konfiskere værdier hos flygtninge ved ankomsten på grænsen.

Begge lovpakker var baseret på det samme rationale: dårligere forhold for asylansøgere og flygtninge i Danmark skulle sende signaler til kommende asylansøgere om at søge beskyttelse andre steder end i Danmark. Det fælles grundlag for denne politik var intenderet til at virke på to forskellige planer samtidig: Dels via en afskrækkelseslogik overfor flygtninge, men også en pareringslogik, hvorved folk på flugt skulle rejse udenom Danmark og i stedet søge asyl i nabolandene.

Afskrækkelse som nyklassisk modtagelsespolitik

Set som national modtagelsespolitik er afskrækkelseslogikken baseret på en nyklassisk økonomisk tænkning på to måder: For det første er der den velkendte antagelse om økonomiske incitament, som også bruges i stor stil overfor arbejdsløse: hvis folk, herunder flygtninge, bliver fattigere, vil de være mere motiverede til at finde jobs. For det andet anskues migrationsprocessen ud fra en push-pull model: Her ses krig eller fattigdom som push-faktorer, der skubber folk på flugt, mens beskyttelse og sociale ydelser ses som pull-faktorer, der tiltrækker dem. at sænke standarden for asylansøgere og flygtninge i det danske modtagelsessystem. Ved at kombinere disse to simple nyklassiske antagelser om effekten af asyl- og integrationspolitik mente den danske Venstreregering altså, at man med én og samme politik – den drastiske beskæring af ydelser til flygtninge - både kunne skræmme nye flygtninge væk, lade nabolandene absorbere det stigende antal mennesker på flugt samt forbedre integrationen for de allerede ankomne ved at motivere dem til at finde jobs.

Men de sociale og politiske dynamikker indenfor flygtninge- og migrationspolitik er desværre langt fra så enkle, som de nyklassiske teorier antager. For eksempel har videnskabelige beregninger fra Det Økonomiske Råd påvist, at den lignende nedskæring af ydelser til flygtninge, "starthjælpen", som blev indført i 2003, og afskaffet af SR-regeringen i 2011, godt nok fik 6% flere til at finde et job end dem, der modtog den almindelige ydelse, men samtidig blev det store flertal, herunder i særligt grad kvinder, skubbet endnu længere væk fra arbejdsmarkedet og ud i dyb fattigdom. Frem for at være det store jobskabende incitament for alle flygtninge, blev integrationsydelsens forgænger, starthjælpen, i stedet en barriere for integrationen ved at afskære flygtningebørn fra at deltage i sociale aktiviteter, og må derfor samlet set anses for at have modvirket integrationen.

Kritik af det danske push-pull rationale

Kritikere har også peget på, at det er yderst tvivlsomt, hvorvidt sociale ydelser overhovedet udgør en pull-faktor i forhold til størstedelen af flygtningene. For det første har uafhængige eksperter og organisationer som Dansk Flygtningehjælp og UNHCR påpeget, at stærke faktorer såsom den syriske krise, overbebyrdede nærområder og den dysfunktionelle modtagelse i EU er meget mere afgørende for antallet af asylansøgere i lande som Danmark end implementeringen af afskrækkelsespolitik. For det andet har belgisk og norsk forskning i flygtninges valg af destinationsland ikke bekræftet en statistisk signifikant sammenhæng mellem ydelser og valg, men tyder snarere på, at andre grunde er afgørende for valget, såsom sociale netværk, sikkerhed, demokrati og fremtidige muligheder for familieliv, i den udstrækning flygtninge overhovedet har et valg, hvilket mange ikke har. Ydermere har den simple push-pull model også store problemer med at forklare hvorfor 90% af verdens flygtninge bliver i fattige nærområder, hvis økonomiske ydelser skulle spille så stor en rolle for flygtninges valg af destination. 

Og præcis den samme dynamik gjorde sig også gældende for de fleste af de syriske flygtninge i 2015: mens 7,6 mio var internt fordrevne indenfor Syrien, forblev 4 mio i landets nærområder, nemlig Libanon (1,1 mio), Jordan (635.324), Irak (245.022) og Tyrkiet (2,8 mio). I 2015 var det kun 362.800, der søgte asyl i Europa. Og de fleste af disse personer var i første omgang blevet i nærområderne. I efteråret 2015 blev dette valg undermineret af den manglende støtte fra rige lande til FNs støtteprogrammer såsom Verdensfødevareprogrammet. Fra 2013 til 2015 faldt den gennemsnitlige månedlige støtte til syriske flygtninge i Libanon, Jordan og Tyrkiet fra $34 til $10. I september 2015 mistede 400.000 syriske flygtninge i Jordan al adgang til nødhjælp, hvilket øgede mængden af flygtninge, som sejlede fra den tyrkiske kyst til de græske øer. Denne tendens ser ud til at fortsætte: ved donorkonferencen i London i februar 2016 lykkedes det donorlandene at finde $6 mia her og nu – men UNHCR havde bedt om et minimum på 8-9 mia €. 

Udover disse alvorlige internationale problemer, er der også store indenrigspolitisk svagheder ved afskrækkelsespolitikken: når man insisterer på at implementere afskrækkelseslogik over hele linjen, nedbrydes skellet mellem asyl og integrations-sfærerne. At sænke ydelserne til anerkendte flygtninge for at skræmme nye ansøgere væk, er således et eksempel på, hvordan et integrationsværkstøj bruges til at nå et mål indenfor asylpolitikken. Dette er også en af grundene til at en række aktører indenfor integrationsområdet, som fx Institut for Menneskerettigheder, Dansk Socialrådgiverforeing og Red Barnet, protesterede kraftigt imod den nye lovgivning. De indvendte, at en forudsigelig konsekvens ville blive forarmelsen af flygtninge og deres børn, tab af sociale netværk og en stigning indenfor sygdoms- og kriminalitetsstatistikkerne. Desuden advarede Kommunernes Landsforening imod, at de nedsatte ydelser ikke blot ville gøre det umuligt for nye flygtninge at finde en bolig, de kunne betale, men lovgivningens tilbagevirkende kraft ville også betyde, at tusinder af flygtninge, som allerede havde en bolig, ikke længere ville kunne betale den og dermed ville blive tvunget til at flytte, og børnene vil ofte være tvunget til at skifte skole. 

Disse aktører argumenterede således for, at man har erfaringer med at en afskrækkelsespolitik kan skabe massive socioøkonomiske barrierer for integrationsindsatsen, og at sammenblandingen af en stram asylpolitik og integrationspolitik derfor ville være kontraproduktiv både for den humanitære beskyttelse og for den bæredygtige integration. Regeringen overhørte som bekendt alle disse advarsler, og den socioøkonomiske pris for dens ønske om at sende afskrækkende signaler til potentielle flygtninge har derfor været skabelsen, og ikke modvirkningen, af såkaldte parallelsamfund, med deraf følgende øget risiko for kønnet slagside i arbejdsmarkedspolitik, social stigmatisering og radikalisering af sårbare unge.

Afmonteringen af beskyttelses- og integrationspolitikken

En sådan kritik vil dog sandsynligvis ikke have nogen effekt overfor et standpunkt, som er imod enhver integration af flygtninge, og som mener, at ethvert asylsystem i sig selv indeholder en uønsket pull-effekt, idet selve meningen med det er at give flygtninge beskyttelse, der derfor bør lukkes ned. Dette radikale standpunkt er faktisk Dansk Folkepartis officielle holdning, og partiet har bl.a foreslået, at Danmark ikke længere bør integrere flygtninge, men i stedet placere dem i årevis i geografisk isolerede lejre, indtil de kan deporteres. I mellemtiden må der ikke ske nogen form for interaktion mellem flygtningene og det omgivende samfund. Set fra dette perspektiv er der intet i vejen for at regeringen sænker niveauet på asyl- og integrationsområdet yderligere, med sigte på at afskrække nye ansøgere fra at søge til Danmark. Siden valget i 2015 har store dele af det politiske establishment i Danmark, inklusive Venstre, Konservative, Liberal Alliance og, mest bemærkelsesværdigt det største oppositionsparti, Socialdemokratiet, gået med på denne logik, og undervejs flyttet sig fra at se asyl- og integrationspolitik som et beskyttelsesværktøj til at se det som et legitimt afskrækkelsesinstrument. 

Der er klare moralske implikationer i denne politiske proces: under og efter valgkampen argumenterede Venstre og Dansk Folkeparti som sagt eksplicit, at formålet med de forskellige afskrækkelsespolitikker var at sende signaler til fremtidige asylansøgere. Men denne retfærdiggørelse er bemærkelsesværdig, da den forudsætter, at det er legitimt for en stat, både moralsk og politisk, med vilje at sænke leveforholdene for nogle mennesker med det formål at sende et signal til andre. Og ikke bare det: det sænkede niveau er nødt til at være så lavt, at det faktisk kan bruges til at afskrække. Og endelig, angående integrationsydelsen, er netop de mennesker, som rammes af de forværrede forhold, personer, som den danske stat rent faktisk har anerkendt som flygtninge, dvs. en særligt sårbar og forfulgt gruppe mennesker, med et særligt behov for beskyttelse og støtte.

Afskrækkelse som dysfunktionel migrationsstyring

Set som et redskab til migrationsstyring forvandles den nyklassiske afskrækkelseslogik til sit internationale spejlbillede, nemlig en pareringspolitik, som sigter på at skubbe ansvaret for modtagelsen af flygtninge videre til andre stater. Men et sådant mål er ganske kortsigtet, og tager ikke højde for andre landes reaktioner på pareringen. Denne kortsigtede tidshorisont kan være med til at forklare ikke blot flere andre tiltag, som er blevet indført af den danske Venstreregering, men også de store problemer som EUs flygtningepolitik har skabt for sig selv.

For eksempel var den danske beslutning om at oprette teltlejre til asylansøgere bygget på en sammenligning med forholdene for asylansøgere i Danmarks nabolande, Tyskland og Sverige. Disse lande havde bedre grunde til at bygge teltlejre end Danmark: i 2015 registrerede Tyskland 476.649 asylansøgere, og Sverige 162.877, hvilket førte til en akut mangel på indkvarteringssteder i begge lande. Til sammenligning blev den danske beslutning om at bygge teltlejre ikke taget pga. tilsvarende høje antal (antallet af asylansøgere var 18.492), og heller ikke pga. manglende mulighed for indkvartering (ifølge Dansk Røde Kors var der mange ledige pladser i allerede eksisterende asylcentre. I stedet var begrundelsen fra Venstreregeringen igen, at man ville sende et signal om at de danske modtagelsesforhold ikke var bedre end i de (stærkt kritiserede) svenske og tyske teltlejre. Den samme tankegang lå også bag den berygtede lov om at beslaglægge flygtninges personlige ejendele over en vis anslået værdi.

Som 2015 skred fremad, var Danmark ikke det eneste land, som spekulerede i afskrækkelsespolitikken, og et par andre lande som Ungarn og Østrig havde også indført egne tiltag. Man kan med en vis ret sige at disse lande var fælles om at være "first movers" i det europæiske ræs mod bunden i form af restriktive og parerende politikker, men det er vigtigt at huske på at transitkæden startede tidligere – med lande som Tyrkiet, Grækenland, Serbien, Makedonien og Kroatien. Men inden for EU fik disse lande fik en uproportionelt stor negativ indflydelse på de fælleseuropæiske forsøg på at etablere en intern fordeling af 160.000 flygtninge. Denne store indflydelse havde at gøre med deres politiske tiltag, men måske endnu mere med deres geografiske beliggenhed. Således betød Ungarns placering, at det var det første EU-land, som flygtningene på Balkanruten ankom til. Den klart anti-liberale Orban-regering var også det første EU-medlemsland til at rejse hegn og derved til at parere flygtningene ved at sende dem i transit til nabolandene.  Dette havde en voldsom effekt på udsigterne til en fælles europæisk løsning, fordi denne dobbeltpolitik satte nabolandene under stærkt pres: jo flere lande, der overgav sig til transitpolitikken, jo flere flygtninge blev sendt videre ankom til det sidste land i rækken. For hvert land, der kopierede parerings- og transitpolitikken, blev det sværere og sværere for det enkelte land at stå alene med det resulterende antal flygtninge, der ankom over en meget kort periode.  

Samtidig nægtede en række andre østeuropæiske lande, anført af Ungarn, at deltage i genbosættelsesaftalen, og da Danmark og Storbritannien samtidig brugte deres forbehold for EU-samarbejdet til åbent at modsætte sig omfordelingsnøglen, blev det klart at den autoritet, som var nødvendig for EU-aftalen, var undermineret. Som en domino-effekt blev pareringspolitikken kopieret af endnu flere lande, indtil det punkt hvor kun Tyskland og Sverige opretholdt deres humanitære standarder for syriske flygtninge. Som en konsekvens blev de en ”dumping ground” for alle de andre EU-landes transitpolitik. Den berømte såkaldte Balkan-rute blev altså ikke skabt af flygtninge, men af den lange række af lande der ikke var villige til at modtage flygtningene, og derfor sendte dem videre.

Her spillede Danmarks geografiske placering en central rolle. I stedet for at arbejde hen imod internationalt samarbejde – hvis ikke i EU-regi så i FN-regi – for at tage presset af Sverige og Tyskland, valgte den nye danske regering den modsatte vej og satte ekstra fart på afskrækkelses- og afbøjningspolitikken. Da titusinder af asylansøgere passerede gennem Danmark og over Øresundsbroen ind i Sverige, begyndte det svenske modtagelsessystem at bukke under. Den danske Venstreregering brugte den fri bevægelighed indenfor Schengen som en undskyldning for ikke at håndhæve den strikse asylregistrering i Danmark, og kopierede faktisk dermed den selvsamme transitpolitik, som Italien og Grækenland førte, og som både den socialdemokratiske regering og højrefløjens opposition samstemmigt havde kaldt for uansvarlig under valgkampen få måneder tidligere.

Enden på humanismen?

I november opfordrede Sverige den danske regering til at samarbejde om en international løsning der rakte udover enkelte staters egeninteresse. Da der ikke kom nogen ændringer i den danske politik, begyndte svenskerne at registrere alle, som rejste ind over den svenske grænse. Efter endnu en resultatløs svensk opfordring i december, hævdede den svenske regering at man nu var blevet tvunget til at indføre ID-kontrol og transportøransvar ved grænserne til Danmark og Tyskland fra januar 2016. Danmark reagerede straks ved at indføre grænsekontrol ved den sydlige grænse til Tyskland. Omkring samme tidspunkt stoppede Tyskland sin praksis med at tillade alle syriske flygtninge at søge asyl i landet uden hensyn til Dublin-aftalens regel om første ankomstland. 

Det så ud som om, Sverige og Tyskland havde et håb om at deres gode eksempler ville blive fulgt af andre EU-medlemslande. I stedet skete det modsatte. Med nogle få lande som first-movers krakelerede den skrøbelige europæiske solidaritet hurtigt og flere og flere lande tilsluttede sig en politik, hvor man skubbede ansvaret videre til naboen gennem afskrækkelse, afvisning og transit. Dette skabte en kædereaktion, som øgede indrejsetallet i de få lande, som prøvede at modstå den restriktive udvikling. 

Sveriges og Tysklands beslutninger om at give efter for presset og slække på deres humanitære standarder var et resultat af en massiv europæisk handlingslammelse kamufleret bag kortsigtet, nyklassisk modtagelsespolitik. Men i takt med at flere og flere EU-medlemslande overtog afskrækkelseslogikken, afsløredes en fundamental svaghed i EUs udenrigspolitik: de individuelle europæiske regeringers modvilje mod flygtninge resulterede i et kollektivt handlingsproblem, hvilket betød at medlemslandene var ude af stand til at få et retfærdigt og funktionelt modtagesystem op at stå. Dette blotlagde unionen for afpresning fra de nabolande, som Tyrkiet, der længe havde modtaget langt flere flygtninge end de europæiske lande. Det er i dette lys man må forstå hvorfor Erdogans tyrkiske AKP-regering vendte det blinde øje til opskaleringen af smugleroperationer ved den tyrkiske vestkyst, hvilket førte til at unormalt store mængder flygtninge krydsede det Ægæiske Hav, og derved tvang derved et EU, præget af interne slagsmål om at undgå flygtninge, til forhandlingsbordet angående økonomiske midler og en ny visumaftale mellem unionen og Tyrkiet. Denne udenrigspolitiske svaghed er ikke ny for EU, idet den også karakteriserede unionens forhold til det libyske Gaddafi-regimet, og før det relationen til Marokko. Man har lanceret disse tiltag med fanfarer, men er i realiteten gået fra en ”marrokansk løsning” over en ”libysk løsning” og nu til en ”tyrkisk løsning” – uden at have løst noget som helst. Og i takt med at EU sideløbende har udskudt konstruktionen af et modtagesystem fordi man indenrigspolitisk ikke har villet forfægte en præmis om at der i nogle perioder kan komme flere, ikke færre, flygtninge, er den politiske svaghed vokset. Men den historiske syriske flygtningekrise, samtidig med store fordrivelser i Afghanistan og Irak, har bragt den udenrigspolitiske svaghed frem i lyset. 

EUs forsøg på at inddæmme flygtninge i Grækenland og Tyrkiet, og den historiske beslutning om at sætte NATO ind mod bådflygtninge, har ikke blot gjort det klart, at september-aftalen om at omfordele og genbosætte 160.000 flygtninge er druknet i den manglende europæiske vilje til at modtage flere flygtninge. Det står også klart, at afskrækkelsespolitikken æder sig ind på selve fundamentet af det internationale system til beskyttelse af flygtninge, som blev skabt ovenpå de umenneskelige erfaringer hvor de europæiske lande afviste at modtage jødiske flygtninge i 1930erne og 1940erne. Når flere og flere lande kopierer Ungarns og Danmarks holdning, bliver det sværere og sværere at se hvorfra en bæredygtig løsning på den største historiske flygtningekrise i flere generationer skal komme. Lærdommen fra den nylige europæiske historie synes nu at blive skubbet længere og længere væk, mens genfærdene fra samme periode på skræmmende vis rykker tættere og tættere på.