Et asylsystem i konflikt med sig selv

I gennem 30 år har de danske asylcentre snublet i sine egne modsatrettede mål om kontrol og omsorg. Forfatteren har skrevet ph.d. om emnet.

Da det første danske asylcenter slog dørene op i 1984 var det som svar på en flygtningekrise, der minder om nutidens. Indtil da var spontanflygtninge, som man kaldte dem dengang, gennem en årrække blevet indkvarteret på billige hoteller og pensionater i København, mens deres sag blev behandlet. De fleste flygtninge, der kom til Danmark fra 1950’erne til de første år af 1980’erne var i et eller andet omfang inviteret af den danske regering. Det var under den Kolde Krig, og afhoppere var velkomne, fordi de blev anset for at stemme med fødderne.

I 1980’erne skulle billedet imidlertid ændre sig. Samme år, som asylcenteret ser dagens lys som praktisk løsning på et akut behov for at skaffe tag over hovedet til asylmigranter, bliver to nye ord så almindeligt udbredte, at de kommer med på Sprognævnets liste over nye ord i dansk. Det ene er ’asylansøger’, det andet ’bekvemmelighedsflygtning’. Disse to skikkelser er i langt højere grad end tidligere tiders 'flygtninge' under mistanke for ikke at være rigtige flygtninge på flugt fra krig, men lykkeriddere, der misbruger asylsystemet til at skabe sig bedre levevilkår. Ændringen i sproget reflekterer en ændring i opfattelsen af flygtninge, der skal få konsekvenser for den måde, fremtidens asylmigranter bliver behandlet på.

Røde Kors tilbyder sig

Den bratte stigning i antallet af spontanflygtninge gjorde det praktisk og økonomisk umuligt at bevare hotelløsningen. I stedet takkede de danske udlændingemyndigheder ja til et tilbud fra Røde Kors om at tage sig af flygtningene i ventetiden. Røde Kors åbnede det første asylcenter med få timers varsel en augustaften, hvor myndighederne manglede logi til et halvt hundrede iranere.

Ministeriets arkiver viser, at asylopgaven havde flere formål. Der skulle drages omsorg for asylansøgerne med mad og nattely, venlige frivillige at tale med og basal lægehjælp. Men samtidig skulle asylansøgerne forhindres i at integrere sig i det danske samfund før de eventuelt fik asyl, og standarden burde holdes på et niveau, hvor den ikke i sig selv kunne virke tiltrækkende på flere asylansøgere. I årene, der fulgte, skulle disse formål, omsorgen og kontrollen, vise sig at modarbejde hinanden.

Asylcentrene fik konsekvenser for asylansøgernes liv i Danmark. Her koncentreredes sociale problemer indenfor rammer langt under standarden for andre danske døgninstitutioner. Pengene var små og tiden knap, og Røde Kors' personale var hårdt presset for at finde tid til at lytte til flygtningenes problemer. Konflikter, misbrugsproblemer og ordensproblemer var almindelige på 1980’ernes asylcentre. Det skabte spændinger internt i Røde Kors, hvor nogle ansatte efterlyste sanktionsmuligheder, andre lydhørhed og forståelse over for asylansøgernes vanskelige situation. Psykologisk ekspertise blev tilkaldt, og medicinudgifter blev med tiden en stor post i asylsystemets regnskaber.

På asylcentret bliver asylansøgere til institutionsbeboere, og Røde Kors’ ansatte til frontlinjebureaukrater, der må kæmpe for at løse deres opgaver bare nogenlunde tilfredsstillende inden for budgettets rammer. Den amerikanske sociolog Erving Goffman ville kalde begge grupper indsatte.

Goffman ville også have sagt, at et menneske, der tjekker ind på en institution, mister muligheden for at bestemme over sig selv, som voksne er vant til. Det sker gennem en krænkelsesproces, som er med til at omforme personen og tilpasse ham eller hende – på tilsigtet og utilsigtet vis – til institutionen.

Asylcentre bliver typisk indrettet i tomme offentlige bygninger. De militære forlægninger i landområder er populære, fordi de giver mulighed for billig masseindkvartering. De egner sig også godt til at forhindre integration.

Syge af ventetiden

I 1990’erne påviser Røde Kors’ ledende læge, at ventetiden på asylcentrene gør asylansøgerne syge. En ny flygtningekrise rammer vores nære omverden, og Danmark modtager små 20.000 bosniske flygtninge fra borgerkrigen i eks-Jugoslavien.
De danske politikere og Røde Kors prøver at løse to problemer med én reform. Nedbrydelsen af asylansøgerne og de eksploderede udgifter til flygtningeindkvartering søges nedbragt ved at forbedre beboernes vilkår med selvaktivering og pligt til selv at gøre rent og lave mad.

Samtidig anbefaler Finansministeriet at konkurrenceudsætte asylarbejdet for at sikre sig, at prisen er rigtig. En ny bestiller-udfører-modtagermodel for samarbejdet med Røde Kors skal skabe bedre politisk styring med servicen på asylcentrene, ved at få Røde Kors til at opføre sig mere som en udfører. Reelt er der dog snarere tale om en bestiller-udfører-model, da modtagerne (asylansøgerne) ikke har mulighed for at påvirke serviceniveauet ved at flytte asylcenter, hvis servicen bliver for ringe.

Selvaktiveringsprogrammet og de andre vilkårsforbedringer får ikke asylcentrenes problemer til at forsvinde.

Aktiveringsprogram

I 2003 indfører VK-regeringen et obligatorisk aktiveringsprogram på centrene. Et økonomisk incitament og obligatorisk aktivitet skal forhindre nedbrydelse af asylansøgeres fysiske, psykiske helbred, handlekraft og moral.

Men aktiveringsprogrammet bliver endnu et eksempel på at asylsystemet snubler i sine egne modsatrettede mål.
Det skyldes ikke mindst den menneske- og problemforståelse, det indeholder. De centrale elementer er, at voksne asylansøgere fremover har pligt til at indgå en kontrakt med deres asylcenter om aktivering i form af skole og praktik i 10 – 37 timer pr. uge.

For at finansiere aktiveringen blev asylansøgernes kontante ydelser sat ned. En lille del af de penge, asylansøgerne mistede, kunne de tjene tilbage ved at deltage i aktiveringen.

Aktiveringsprogrammet får jobcentre til at åbne på de danske asylcentre. Medarbejderne skaber praktikker (fx med rengøring, eller i centrets fitnessrum, genbrugsbutik og cykelværksted), lægger skemaer, fører regnskab med deltagelse og trækker asylansøgerne i lommepenge ved ulovligt fravær.

Et sådan system vil have svært ved at undgå et vist præg af disciplin, kontrol og institutionaliseret mistillid. Kontrollen er ikke mindst nødvendig fordi aktiveringen, ud over at give beboerne adgang til at få lidt penge for at hjælpe til, også skal give personalet mulighed for at straffe dem, der ikke gør rent.
Denne spænding i aktiveringsprogrammet giver genlyd i de daglige møder mellem jobcentermedarbejdere og asylansøgere.

Jobcenteret i 2011-2012

I 2011 og 2012 brugte jeg sammenlagt 4 måneder på at observere aktiveringsprogrammets dagligdag, for at finde ud af, hvordan asylaktiveringen fungerer i hverdagen på et asylcenter.

Med aktiveringen kommer et behov for at afklare asylansøgerens kompetencer, præsentere praktikmuligheder og kontrollere deltagelse. Men aktiveringen opfattes ikke som vigtig nok til at bruge den meget dyre, professionelle tolkebistand, og samtalerne i jobcentret foregår derfor med hjælp fra asylansøgere i praktik som jobcentertolke eller om nødvendigt med enkeltord, tegn og fagter.

Selvom aktiveringskontrakten og meget af indholdet er obligatorisk, har jobcentermedarbejderne på et asylcenter en væsentlig opgave i at motivere asylansøgerne til at deltage i aktiveringen.
I samtalerne og i dokumenterne, der beskriver aktiveringen, gives der 4 forskellige begrundelser for, at asylansøgerne bør deltage: For det første får de penge for det; for det andet er det godt for dem; for det tredje kan de lære hvordan man gør i Danmark; og for det fjerde er det rimeligt at give noget igen.

De fire argumenter får asylansøgeren, medarbejderen og aktiveringssituationen til at se ud på forskellige måder og søger at løse forskellige problemer.

Asylansøgerne mødes først som økonomisk-rationelle individer, der gør det, der kan betale sig for dem selv, men som forventes at lade sig aktivere af andre grunde, hvis det økonomiske incitament ikke virker.
Asylansøgerne mødes for det andet som mennesker, der behøver aktivitet for at have det godt, men forventes at lade sig aktivere af andre grunde, hvis de ikke føler deres trivsel forbedret af aktiveringen.

For det tredje tildeles asylansøgerne med et læringsargument rollen som personer, der mangler viden og færdigheder for at kunne begå sig, skønt de forventes at deltage i aktiveringen, lige meget om de lærer noget eller ej.
Den moralske kontaktramme betragter asylansøgerne som mennesker, der på den ene side selv er ansvarlige for deres situation, og på den anden side har brug for at blive opdraget til at blive ordentlige mennesker. Aktiveringsprogrammet skal bl.a. hjælpe dem til at holde sig på dydens smalle sti og undgå klient- og umyndiggørelse.

Argumenterne er hver især underlagt nogle karakteristiske tryk, der forhindrer dem i at virke helt overbevisende. Forfølger man dem, opløses de i et virvar af indbyrdes modsætninger og uoverensstemmelser.

Derfor bliver samtalerne mellem jobcentermedarbejdere og asylansøgere flertydige. Det psykosociale og det økonomiske argument kan godt nok solidarisk forene asylansøgere og medarbejdere, men det risikerer også at skabe splittelse og modstand, når asylansøgerne opdager, at lønnen er ekstremt lav og arbejdsopgaven i en del tilfælde består i at sidde i et tomt værksted.

Forværring af problemerne

Asylaktiveringsprogrammet, der skulle forbedre asylansøgernes vilkår og modvirke den menneskelige nedbrydelse af beboerne på asylcentre, risikerer derfor paradoksalt nok at forværre nogle af de processer, der fremkalder den. Det sker fx når det obligatoriske, lavpraktiske eller manglende indhold af praktikkerne krænker asylansøgernes status som selvbestemmende og kompetente voksne; når deres arbejdskraft devalueres; og når de behandles som mennesker, der ikke kan tiltros at ville gøre det, der er bedst for dem selv og for fællesskabet.

Hvis man ikke kan sikre et meningsfuldt aktiveringsindhold og/eller en fair betaling, risikerer asylaktiveringsprogrammet at gå over i historien som endnu et eksempel på en dansk asylpolitik, der snublede i sine egne modsatrettede formål, og forværrede de problemer, den skulle løse.

Katrine Syppli Kohl er ph.d. i sociologi og forsvarede afhandlingen "Asylaktivering og Ambivalens: Forvaltningen af asylansøgere i Danmark" i november 2015.

Du kan læse mere om hendes forskning på Altinget.dk og i Politiken.