Udlændingestyrelsen på kant med konventionerne

Paradigmeskiftet udsætter flygtninge for unødig stress, misbruger statens ressourcer og tjener intet formål

I november 2022 satte Flygtningenævnet foden ned i en afgørelse om en ung somalier, som slutter med en direkte påtale til Udlændingestyrelsen: Nævnet finder det "noget vanskeligt at kunne begrunde" en inddragelse af hans opholdstilladelse ud fra gældende dansk lov, og mener at en inddragelse "ganske klart" vil være i strid med konventionerne.

Men først skal du prøve at sætte dig i hans sted. Forestil dig, at du kom til Danmark for 14 år siden, og har haft opholdstilladelse de seneste 11 år. Du står op og går på arbejde med dine kolleger, du taler og skriver dansk hele dagen, du lytter til radioavisen. Dine nærmeste venner hedder måske Marie og Jesper, og du har tildelt en kvinde ved navn Birthe rollen som din mor – eftersom du mistede kontakten med din rigtige mor for mange år siden.

Så får du pludselig et brev fra Udlændingestyrelsen i din e-Boks, sammen med lønsedler og rentestigningsadvarsler fra banken. Du tænker, at det måske er svar på din ansøgning om permanent ophold. Men der står: "Vi overvejer ikke at forlænge din opholdstilladelse". Det har du prøvet før, for 4 år siden. Det føles som et mareridt. Dengang endte det godt efter en lang kamp, men hvorfor skriver de så igen? Dit hjerte går amok, du bliver svimmel og føler, du skal kaste op, og tusind tanker begynder nu at strømme gennem din hjerne, dag og nat. Tilbage til Somalia, hvor du ikke har været, siden du var teenager? Du har ikke kontakt til én eneste person der. Hvor skal du bo, hvordan skal du overleve? Kan du nogensinde komme tilbage til Danmark, som er dit hjem, og hvor du har hele dit liv?

Du bliver ved med at gentage for dig selv: Jeg har jo gjort alt, hvad I forventede af mig! Jeg har lært dansk, jeg har fået venner og netværk, jeg har taget en uddannelse, jeg arbejder mere end fuldtid. Danmark har formet mig, jeg hører til her nu. Må jeg aldrig få fred til at skabe mig en fremtid? Skal jeg miste det hele én gang til, og starte forfra helt alene i et fremmed land? Jeg kan aldrig tage tilbage til mit fødeland, det er alt for farligt.

Jeg har jo gjort alt, hvad I forventede af mig!

Du ringer til Udlændingestyrelsen og spørger, hvad der nu skal ske? De svarer, at du vil blive indkaldt til en samtale. Ligesom sidste gang går der flere måneder, hvor du har svært ved at sove og koncentrere dig. Samtalen varer tre timer og handler om præcis det samme som sidst: hvad er dit problem i Somalia, og hvordan er dit liv i Danmark og dine familieforhold? To uger efter får du et nyt brev: "Udlændingestyrelsen forlænger ikke din opholdstilladelse." Det gik da ellers godt, du gennemførte det hele uden brug af tolk, og damen var venlig? Du ved, at du har endnu en chance i Flygtningenævnet, men der er lang vej.

Du kæmper dig af sted på arbejde, selvom du er helt ved siden af dig selv. Din chef kalder dig ind – hun har også modtaget brev fra Udlændingestyrelsen, og hun læser det som om det nu er ulovligt at have dig ansat! Du bryder sammen og tænker, at nu er alt slut, hvordan skal du betale din husleje? Heldigvis er det en misforståelse, for brevet er meget tvetydigt, så du beholder dit job. Så går der endnu 7 måneder, før du kommer i Flygtningenævnet. Og igen er du heldig: du har en god kontakt, som har bedt en af landets bedste advokater om at tage din sag. Du har ikke sovet om natten, og føler dig meget nervøs, selvom du bare skal svare på spørgsmål om dit arbejde, venner og familie. Heldigvis ender det godt, ligesom for 4 år siden. Dommeren er enig i at du hører til her i Danmark, nu kan du ånde lettet op igen. Men vil det ske igen? Og hvad var meningen med det hele?

Paradigmeskiftet og tilknytning

Inden 2015 skulle flygtninge i Danmark generelt ikke være nervøse for at miste deres opholdstilladelse, som før eller siden overgik til at blive permanent. Sådan er det stadig i det meste af EU, hvor man i de fleste lande får midlertidigt ophold i 5 år, og derefter permanent, og de fleste får statsborgerskab indenfor de første 10 år.

Men i dag er situationen helt anderledes. Det første store skridt skete i 2015 med indførslen af den meget midlertidige opholdstilladelse pga. generelle forhold under §7 stk. 3, og det næste skete i 2019 med det såkaldte paradigmeskift, hvor man bl.a. ændrede kriterierne for tilknytning, forlængelse og inddragelse. De flygtninge, som har fået ophold pga. de generelle forhold i hjemlandet, skal løbende have deres situation revurderet, og kun have forlænget, hvis der ikke er sket den mindste forbedring. Normalt gælder den modsatte tankegang, eftersom Flygtningekonventionen kræver, at der er sket "varige og stabile" forbedringer i hjemlandet, før man kan inddrage en flygtnings ophold.

Men Danmark opfatter ikke flygtninge uden individuelt asylmotiv som "rigtige" flygtninge, og mener derfor, at de kan sendes retur ud fra en helt anden vurdering. UNHCR, FNs Flygtningeagentur, er helt uenig i den danske regerings tankegang. Kontoret i Stockholm har så sent som i november 2022 skrevet til Danmark, at vores tre former for asyl bør ligestilles, at der bør tildeles ophold for 5 år ad gangen, og at adgangen til permanent ophold bør lettes betragteligt. Og helt specifikt, at Danmark bør ophøre med den faste praksis, hvor man løbende revurderer opholdsgrundlaget. Institut for Menneskerettigheder har skrevet en rapport om de retssikkerhedsmæssige udfordringer ved at få frataget sin opholdstilladelse, "Man kan aldrig føle sig sikker".

Somaliere og syrere

Revurdering af de generelle forhold i hjemlandet har foreløbig ført til to store bølger af inddragelse (den tekniske term er ofte 'nægtet forlængelse', men i praksis det samme). Først gjaldt det de somaliere, som fik ophold omkring 2012. Mellem 2017 og 2018 mistede 1.350 somaliske flygtninge og deres familiemedlemmer opholdstilladelsen hos Udlændingestyrelsen – under vurderingen af deres tilknytning til Danmark var de 5-6 år ikke tilstrækkeligt, og selvom ca. halvdelen fik deres ophold tilbage i Flygtningenævnet, var der mange, som forlod Danmark inden sagen nåede så langt – en del fik ophold i andre lande.

I den næste bølge var det syrerne, der stod for tur, og det fik en hel del mere opmærksomhed. Cirka 1.200 sager blev gennemgået, og to ud af tre fik faktisk en bedre status med et individuelt asylmotiv. Men over 600 mistede deres ophold, og måtte igennem Flygtningenævnet. Her steg procentdelen af omgørelser fra 50 til 80 i løbet af 2021 og 2022. I sidste ende er det kun et spørgsmål om tid, eftersom enhver offentlig kritik af Assads regime er nok til at få sin opholdstilladelse tilbage. Men i ventetiden må man finde sig i et længere ophold i udrejsecenter, og sætte uddannelse og job på pause, og det rammer især yngre kvinder.

Samtidig er der indført en automatisk udvisning, hver gang en udlænding får en hvilken som helst dom i Danmark, også betinget. Det medfører, at alle dømte mister deres opholdstilladelse i en periode, og må flytte i udrejsecenter, uanset om de senere i mange tilfælde vil få den tilbage, når deres tilknytning skal vurderes i forhold til kriminalitetens alvor ud fra menneskeretskonventionerne. 

Andre nationaliteter

Udover de somaliere og syrere, der har ophold pga. de generelle forhold i hjemlandet, rammer inddragelser – eller truslen om det – også mange flygtninge, som har individuelt asylmotiv. Det kan være, hvis Udlændingestyrelsen modtager en anonym henvendelse i sagen fra en person, der ønsker at skade vedkommende, eller hvis der opstår mistanke om snyd med identiteten. Som regel viser mistanken sig at være ubegrundet, men den langsommelige sagsbehandling betyder mange måneder i angst og bæven, hvor man ikke engang ved, hvad sagen drejer sig om. Spørger man styrelsen, hvorfor de stresser folk unødigt ved at sende et brev mange måneder inden de har tid til at afholde samtalen, svarer de, at de har en pligt til at informere den pågældende.

Aida fra Iran fik asyl pga. personlig forfølgelse, og hun uddannede sig til socialrådgiver. “Efter 6 års opholdstilladelse fik jeg pludselig brev om at jeg skulle til interview igen hos Udlændingestyrelsen – de havde fået nye oplysninger i min asylsag, og overvejede at inddrage den. Jeg gik fuldstændig i chok, jeg kunne ikke sove eller spise. Der gik flere måneder inden interviewet, og bagefter også lang tid før jeg fik besked om at det alligevel var okay. Det var en forfærdelig periode, hvor jeg hvert sekund tænkte på, hvad jeg skulle gøre – jeg kunne ikke tage tilbage til Iran. Jeg måtte udskyde en eksamen, jeg kunne ingenting.”

Jeg gik fuldstændig i chok,
jeg kunne ikke sove eller spise

Frank fra Uganda fik asyl pga. politiske trusler for mere end 10 år siden, og fik senere sin søn hertil. "Jeg fik et brev fra Udlændingestyrelsen i august 2021 om at de havde modtaget nye oplysninger i min sag, og ville indkalde mig til samtale. Der stod ingenting om, hvad det handlede om. Jeg blev utroligt bange, især fordi min søn har boet her i så mange år nu, han er 15 år, jeg kan ikke sende ham tilbage nu. Jeg ville ikke gøre ham bange, så jeg fortalte ham ikke rigtigt, hvor alvorligt det var – men han kunne jo se, hvor dårligt jeg havde det, og han har jo også hørt om andre, der har mistet deres opholdstilladelse. Der gik 5 måneder, før jeg kom til samtale – og der fik jeg at vide, at en person fra mit hjemland havde sendt nogle falske oplysninger til dem om mig. Og så gik der næsten 3 måneder, før jeg fik svar. Heldigvis troede de på mig, og jeg fik lov at blive. De kunne også se, at jeg var godt integreret. Jeg arbejder på et plejehjem og er ved at uddanne mig ved siden af. Men det var en frygtelig periode, ren tortur."

Spild af ressourcer

Tidligere udløb en opholdstilladelse som flygtning eller familiesammenført først efter 5-7 år, og fornyelsen var mere eller mindre automatisk – sagsbehandleren skulle blot tjekke, om der var noget til hinder for at forlænge. I dag udløber alle tilladelser efter kun to år, og skal gennemgås omhyggeligt med omvendt fortegn: er der mulighed for at inddrage? Det lægger naturligvis en stor arbejdsbyrde på Udlændingestyrelsens medarbejdere.

Men den nye praksis medfører også store og unødige omkostninger på en række andre områder. Et interview hos styrelsen kan vare en hel dag, og der indkaldes næsten altid en tolk. Hvis sagen skal gennem Flygtningenævnet, betaler staten for sekretariatet samt honorar til advokaten og de tre nævnsmedlemmer, og en ansat fra styrelsen er også til stede. En hel del sager bliver hjemvist af Nævnet, dvs. sendt retur til styrelsen igen for fornyet behandling, hvortil der naturligvis også følger lønudgifter.

Hvis man får en udvisningsdom, mister man retten til at arbejde, studere eller modtage ydelser, og må opsige sin bolig mens man bor på udrejsecenter – det tager ofte 6-8 måneder, før sagen kommer i Flygtningenævnet. Et ophold på Kærshovedgård koster staten 300.000 kr om året, dvs. langt mere end hvis personen var på integrationsydelse, som kun udgør ca. 60.000 om året efter skat. Og for manges vedkommende er der jo tale om en mistet indtægt til staten og samfundet, hvis personen var i arbejde. Når man får sin opholdstilladelse tilbage, skal man finde ny bolig og starte helt forfra.

Menneskelige omkostninger

De økonomiske og samfundsmæssige omkostninger er alvorlige nok, men de menneskelige er langt værre. Flygtninge lever nu år ud og år ind i usikkerhed om, hvorvidt deres fremtid skal være i Danmark eller ej. De er nu altid bange for at miste den sikkerhed og tryghed, som de endelig opnåede efter dybt traumatiske oplevelser og en livsfarlig rejse hertil. De har møjsommeligt opbygget et nyt liv i et fremmed land, men risikerer, at hele fundamentet bliver revet væk under dem igen. Deres børn går i dansk skole og børnehave, men har ingen garanti for at kunne blive her. Familier bliver skilt ad, fordi de har forskellige former for opholdstilladelser, selvom de måske ankom sammen. Unge kvinder mister deres ophold, mens deres forældre og brødre får lov at blive. Mødre mister deres ophold, når deres børn fylder 18.

Et stigende antal flygtninge og indvandrere bor i Danmark i mange år med midlertidigt ophold, mange tusinde er endda født og opvokset her, så Danmark er reelt deres hjemland. Kravene til permanent ophold og statsborgerskab er blevet strammet igen og igen. Uddannelse og deltidsjob giver ingen point, og selv en betinget dom kan udelukke én for altid.

Barriere for integration

På langt sigt advarer både forskere, arbejdsgivere, kommunale sagsbehandlere og ikke mindst flygtninge selv om at denne politik vil få en negativ indflydelse på integrationen, og at flygtninges mentale helbred, som i forvejen er skrøbeligt pga. traumer, vil blive forværret. Hvor er incitamentet til at lære dansk, få en uddannelse, forsørge sig selv, spare op til alderdommen, opdrage børnene i den danske kultur – hvis man når som helst kan blive sendt i udrejsecenter eller på et fly til et krigshærget land, man forlod for mange år siden?

Under et interview med Udlændingestyrelsen, som blev gennemført på dansk, er en ung mand citeret for følgende:

"X vil gerne tilføje, at han håber at få sin opholdstilladelse forlænget, da han er glad for Danmark, da Danmark har hjulpet ham og udviklet hans kompetencer, som han ønsker at bruge i Danmark. Det er han meget taknemmelig for. Han er meget ked af, at han opholdstilladelse skal vurderes igen, da X føler, at han har gjort rigtigt meget for at integrere sig i det danske samfund, og derfor vil han meget gerne blive i Danmark, så han kan bidrage til det danske samfund med de ressourcer, han har tilegnet sig her. X oplyser, at han føler sig dansk, og at Danmark er hans hjem i dag."

Udlændingestyrelsens ivrighed

Både Inger Støjberg og Mattias Tesfaye indskærpede som integrationsministre overfor Udlændingestyrelsen at der skulle inddrages så mange opholdstilladelser som muligt, så længe man ikke overtrådte de internationale konventioner. Styrelsen inddrager tjenstvilligt hellere én for meget end én for lidt, og fremstiller egne landerapporter, som kilder senere har undsagt og kritiseret for at være tendentiøse. (Link) Den seneste af styrelsens egne landerapporter beskriver omvendt stor risiko for vilkårlige overgreb på enhver hjemvendt syrer, hvilket dog ikke har fået asylkontoret til at stoppe inddragelserne.

Men faktisk ved vi ikke, hvor grænsen går i forhold til konventionerne. Ingen andre lande end Danmark finder nemlig på at inddrage opholdstilladelsen for en flygtning, som har været her i mange år, opfører sig pænt, og sågar betaler skat og udfører et specialiseret job, som der er hårdt brug for. International praksis foreligger derfor kun i forbindelse med udvisning pga. kriminalitet eller svig.

I bemærkningerne til den lovpakke, som kaldes for paradigmeskiftet, erkender ministeriets embedsmænd, at man ikke ved, hvordan Den Europæiske Menneskeretdomstol forholder sig til inddragelse af en flygtnings opholdstilladelse, hvis der ikke er noget at bebrejde den pågældende:

”Der er så vidt ses ikke praksis fra EMD, der vedrører den situation, at en opholdstilladelse til en udlænding, der har fået asyl i et land, er blevet inddraget eller nægtet forlænget som følge af at forholdene, der har begrundet opholdstilladelsen, har ændret sig på en sådan måde, at udlændingen ikke længere risikerer forfølgelse.”

Flygtningenævnet kritiserer nu direkte styrelsen for at gå for langt i deres nylige afgørelse vedr. den somalisk mand i indledningen. Han har mistet sin opholdstilladelse hele to gange hos styrelsen, men begge gange fået den igen i Nævnet pga. stærk tilknytning og god integration:

"Efter en samlet afvejning af hensynene over for hinanden finder Flygtningenævnet herefter, at det er ganske klart, at det vil være i strid med EMRK artikel 8 at nægte at forlænge klagerens opholdstilladelse i Danmark. (…) Flygtningenævnet finder anledning til mere generelt at bemærke, at det i en situation som den foreliggende – hvor nævnet i foråret 2018 har truffet afgørelse om, at en inddragelse af klagerens opholdstilladelse vil være særligt belastende, jf. udlændingelovens § 26, stk. 1, og hvor der de efterfølgende [over fire og et halvt år] ikke er sket ”negative” ændringer i klagerens personlige forhold, herunder navnlig for så vidt angår hans beskæftigelsesmæssige og integrationsmæssige forhold – vil være noget vanskeligt at kunne begrunde, at en nægtelse af at forlænge klagernes opholdstilladelse i Danmark ikke vil være i strid med EMRK artikel 8." Se hele afgørelsen på fln.dk under Praksis: Soma/2022/44/mima

At styrelsen desuden af egen drift sender brev til en persons arbejdsgiver med en ordlyd, som er helt umulig for arbejdsgiveren at forstå, kan kun føre til grundløse afskedigelser, og dermed gøre yderligere skade for personen: et hul i ansættelsesforholdet kan f.eks. ødelægge chancen for at få permanent ophold efterfølgende. Styrelsen skriver således til en arbejdsgiver:

"X (…) har modtaget en afgørelse fra os, som kan medføre, at pågældende mister sin ret til at arbejde i Danmark. (…) Vi kan ikke oplyse nærmere om hvilken afgørelse, vi har truffet, da den indeholder fortrolige oplysninger. (…) Vi skal gøre opmærksom på, at såfremt den pågældende er flygtning og har fået inddraget sin opholdstilladelse eller opholdstilladelsen ikke er blevet forlænget, er der automatisk påklage til Flygtningenævnet. Pågældende vil have ret til at opholde sig og arbejde i Danmark, indtil Flygtningenævnet har færdigbehandlet sagen. Såfremt pågældende er flygtning og opholdstilladelsen er bortfaldet, er der ikke automatisk påklage til Flygtningenævnet, og pågældende vil ikke have ret til at arbejde. (…)"

Det kan undre, at en statslig instans, som burde være neutral, har så travlt med at forfølge en politisk dagsorden. Menneskelige hensyn vil nok være for meget at forlange, men styrelsens praksis går imod international jura, god forvaltningsskik og fornuftig anvendelse af begrænsede ressourcer. Og bidrager i høj grad til at skabe det, som visse politikere nu er begyndt at kalde for "skøre sager" – hvor man i stedet kunne forvente en mere smidig sagsbehandling og fagligt funderede advarsler til regeringer, når deres strammerlovgivning går for langt.