EU's nye migrations- og asylpagt og dens betydning for Danmark

På trods af forbeholdene må Danmark tilpasse sig EU's nye pagt, som indeholder skræmmende udsigter for asylansøgere på alle måder

Siden 2020 har EU arbejdet på en gennemgribende reform af asylområdet. Den er nu diskuteret, rettet til og vedtaget i alle instanser, på nær de allersidste formaliteter. I april forventes den endeligt underskrevet, og så har medlemsstaterne to år til at implementere den. Ifølge den officielle EU-hjemmeside er pagten ”designet til at styre og normalisere migration på lang sigt, hvilket giver sikkerhed, klarhed og anstændige forhold for mennesker, der ankommer til EU.”
 
Vi bringer her en gennemgang, som bl.a. er baseret på mundtlige og skriftlige oplæg af direktør for ECRE, Catherine Woollard. ECRE er en paraplyorganisation for 122 europæiske organisationer på asylområdet. Som Woollard siger: ”Det er slut, og vi tabte”. Selvom Danmark ikke har medvirket i forhandlingerne og ikke er underlagt pagten pga. forbeholdene, har Danmarks asylpolitik uden tvivl været en inspiration for de lande, der har presset på for en hård linje i pagten, og i den danske regerings øjne er den en stor succes.

Baggrunden for pagten

Kort fortalt er den nye pagt en efterreaktion på den såkaldte ”flygtningekrise” i 2015-16. De fleste EU-stater gik i panik og så for sig et skrækscenarium, hvor Europa blev oversvømmet med flygtninge. Politikere har travlt med at påstå, at kun de færreste er ”rigtige” flygtninge, men det er snarere angsten for den ret, som ”rigtige” flygtninge har til at bosætte sig på territoriet, som vækker angst hos regeringerne – i en tid, hvor antallet af flygtninge på verdensplan er stærkt stigende. Under den såkaldte ”flygtningekrise” i 2016 var anerkendelsesprocenten i Danmark 86%, og i dag ligger EU i gennemsnit stadig over 50% – og det er kun første instans. Hvert tredje afslag i EU ender med at blive omstødt i klageinstansen. Et flertal af asylansøgerne har således et krav på beskyttelse, og det er i virkeligheden dette, EU forsøger at undergrave med den nye pagt.

Ungarns grænse i 2015. Foto: Brian Esbensen.

Et langt forløb

Pagten har været igennem mange forhandlinger og ændringer mellem de enkelte medlemslande og EU's forskellige organer. Det startede med, at man i 2016 besluttede ikke at genforhandle Dublin-forordningen trods dens mange svagheder. I 2018 afviste Rådet en mindre indgribende reformpakke, og i 2019 tilsluttede Tyskland og Frankrig sig den hollandske idé om en hård grænseprocedure som den bedste ”løsning” på den selvskabte, såkaldte krise. I 2020 tog Parlamentet den katastrofale beslutning om en alt-eller-intet pakkeløsning og præsenterede første udkast til den nye pagt, og i 2021 brugte Kommissionen situationen på grænsen til Belarus til at tilføje afsnittet om krisehåndtering. I 2023 enedes man i Parlamentet efter en del diskussion om at vedtage den hårde linje, og ignorerede de mange advarsler fra NGO’er og bekymringer fra en mindre gruppe medlemslande. Det svenske formandskab var stolt over sin succes, og havde bl.a. selv anbefalet, at børn ikke skulle undtages fra detention.
 
Implementeringen af pagten bliver afgørende, og det kommer til at ske under formandskab af Ungarn, Polen og Danmark. Tre lande, som ikke just er kendt for deres humanistiske tilgang til asylområdet. Samtidig står nogle af de ledende personer i EU foran en udskiftning, som kan få betydning for, hvilken retning pagtens praktiske udformning tager. I sidste ende vil mange problematikker være op til domstolene baseret på enkeltsager.

Pagtens indhold

Hoveddelen kaldes ”Regulation on asylum and migration management” (forkortet RAMM), og derudover findes ”Regulation addressing situations of crisis and force majeure in the field of migration and asylum” (kriseværktøjet). Sidstnævnte tillader medlemsstaterne at fravige ansvar og forpligtelser under førstnævnte i særlige situationer.
 
RAMM indeholder følgende nye tiltag:
• Kortere og mere overfladisk asylsagsbehandling, herunder en screening inden indrejse i EU, som ofte vil finde sted i lukkede detentionscentre på de ydre grænser. Børn kan også sættes i lukket detention. Ansøgere fra lande, hvor chancen for at få asyl er mindre end 20% ifølge EU's asylkontor, samt personer, som menes at udgøre en trussel eller har tilbageholdt information, vil blive afvist på grænsen i en hasteprocedure uden klageadgang.
 
• Minimum 30.000 personer skal være i grænse-procedure på et hvilket som helst givent tidspunkt, fordelt efter en kompliceret nøgle mellem medlemsstaterne ved de ydre grænser. Dette kan føre til øget brug af push-backs for at undgå at etablere store detentionscentre, som ikke er populære på nationalt plan.
 
• Udvanding af klageadgang. Deadlines bliver meget korte for at påklage afslag på asyl og udrejsebeslutninger, og op til tre forskellige slags beslutninger kan træffes samtidig – alle med korte deadlines. Mange beslutninger vil ske i lukket detention, hvilket betyder en voldsom begrænsning i adgangen til retshjælp, social støtte og brugen af ytringsfrihed.
 
• Straffe ”sekundære bevægelser”, dvs. at hvis man rejser videre fra et EU-land, hvor man er registreret, mister man retten til indkvartering i andre EU-lande. Desuden vil et land, som ikke accepterer at tage personen tilbage, miste retten til at være med i de solidariske fordelinger.
 
• Flere overførsler til ”sikre tredjelande”, idet flere lande vil kunne anses som sikre, inspirereret af EU-Tyrkiet aftalen. Den tilknytning til landet, som er en forudsætning, kan bero på vage familiemæssige bånd eller endda alene på gennemrejse. Desuden en udvidet brug af begrebet ”internt flugtalternativ,” som allerede findes i EU-lovgivningen men ikke i international asylret, dvs. henvisning til at bo i et angiveligt sikkert område af et ellers usikkert hjemland.
 
• Solidaritetsmekanisme: alle medlemsstater forpligter sig til en form for fordeling efter meget komplicerede regler. Det kan enten være i form af at overføre et antal asylansøgere fra et land med mange ansøgere til et land med færre, eller det kan være støtte til lande med mange ankomster i form af sagsbehandlere eller penge. En stat kan ”sælge” sit ansvar for en asylansøger for 20.000 € til en anden medlemsstat.
 
Kriseværktøj:
Hvis der i perioder opstår en krise, en force majeure-tilstand eller blot optræk til en krise (disse termer er ikke nærmere defineret, og vurderingen vil være op til hver enkelt stat), kan staterne indføre særlige nødprocedurer: op til 4 ugers forsinkelse på registrering, og op til 9 mdr. i detention på en grænse. Desuden mulighed for en yderligere grovsortering af asylansøgere på grænsen baseret på, om man kommer fra et land, hvor chancen er mindre end 75% for at få asyl ifølge EU's gennemsnit. Udvidet brug af detention kan også anvendes ud fra en automatisk formodning om at ansøger vil stikke af (tilsvarende findes allerede i den danske udlændingelov, og er den mest anvendte grund til at indsætte en asylansøger i Ellebæk).

EU-kommissionen i Bruxelles. Foto: forfatteren.

Kritik af pagten

ECRE’s direktør forudser, at pagten samlet set kommer til at betyde øget brug af detention, flere mennesker i nød, og flere deportationer – herunder til usikre lande med stor risiko for den enkelte. Desuden vil flere mennesker befinde sig i den limbo-situation, som opstår i flertallet af Dublin-sager, fordi overførslen ikke gennemføres – lignende situationer må formodes at opstå med de nye overførsler under solidaritetsmekanismen, og flere afviste vil bare øge problemerne med at få accept fra hjemlandene.
 
Både ECRE, PICUM, Amnesty og andre ngo’er på menneskerettighedsområdet har advaret skarpt imod store dele af pagten, og ser den samlet set som en væsentlig forringelse af retten til asyl i EU. ENAR anklager desuden pagten for ny-kolonialisme og racialisering af migrationspolitikken. PICUM, som Refugees Welcome er medlem af, sendte et åbent brev til Kommissionen i december 2023 underskrevet af 50 ngo’er om de store risici for menneskerettighederne i pagten.
 
”Denne aftale vil ødelægge europæisk asylpolitik flere årtier ud i fremtiden. De sandsynlige følger af den vil betyde øgede lidelser på hvert eneste skridt af et menneskes rejse for at søge asyl i EU. Fra måden, de behandles udenfor EU, deres adgang til at søge asyl og juridisk bistand ved Europas grænse og til modtagelsen i EU, så er denne aftale designet til at gøre det sværere for folk at opnå sikkerhed,” siger Eve Geddie, direktør for Amnesty Internationals EU-kontor.
 
UNHCR har været mere positiv, og har også udtrykt håb for at pagten kan føre til en bedre fordeling. Men hvis man dykker ned i de anbefalinger, som UNHCR netop har sendt til det belgisk-ungarske formandskab, er der masser af advarsler imod push-backs, kriminalisering af redningsarbejdet, begrænsning af retten til at søge om asyl, særlige hensyn til sårbare personer, adgang til retshjælp og støtte fra ngo’er, brugen af detention, definitionen på en krisesituation og vurdering af sikre tredjelande, bare for at nævne nogle af punkterne.

Ellebæk, lukket detentionscenter i Danmark. Foto: forfatteren.

Hvad betyder pagten for Danmarks asylpolitik?

Eftersom Danmark står udenfor EU's fælles asylpolitik pga. forbeholdene, har Danmark ikke været med i forhandlingerne og er ikke underlagt pagten. Men eftersom vi har tilsluttet os Dublin-forordningen via en parallel-aftale, vil regeringen ansøge om at tilslutte sig de ændringer, som pagten medfører på det område. Overførsler begge veje vil derfor stadig ske, men med lidt andre kriterier og deadlines. Den øgede kontrol på de ydre grænser vil gøre det endnu sværere at komme til Danmark.
 
Eftersom vi ikke har en ydre grænse til EU, vil det sandsynligvis ikke blive nødvendigt at indrette lukkede detentionscentre på Danmarks grænser, men pagten er en trist blåstempling af at sætte asylansøgere i fængsel, endda børn, og kan på sigt føre til øget brug af Ellebæk. Det er derimod meget usandsynligt, at Danmark vil tilslutte sig solidaritetsmekanismen, eftersom indrejsetallet er ekstremt lavt, og man derfor ikke vil have nogen fordel af det. Danmark har allerede en screeningsmekanisme uden klageadgang i form af Åbenbart Grundløs-proceduren, men den kan blive udvidet til at omfatte flere. Flygtningenævnet vil muligvis også vurdere flere lande som ”sikre” og bruge internt flugtalternativ, inspireret af EU.
 
Samlet set er der nok ingen tvivl om, at Danmark vil bruge pagtens allerværste elementer som inspiration, og sørge for at adgangen til asyl aldrig vil være lettere end i resten af EU. Så når EU strammer garnet, vil Danmark blot stramme yderligere.